夏商周三代实行宗法分封制，统治者将土地和人民分封给自己的子弟、同宗或功臣，让他们到各地去作诸侯，各自为政。然而即便如此，山海池泽之利仍然由天子与各级贵族及庶民共享，而不专属于私人。
史载周厉王在位期间曾实行“专利”政策，即以国家名义垄断山林川泽之利，不准国人进入谋生。
春秋时期，齐国鱼盐铜铁资源丰富，管仲因地制宜，向齐桓公提出了“官山海”之策，即由国家对盐、铁等重要资源实施垄断经营。具体而言，政府将盐铁的生产权放给私人， 但他们生产的盐铁，全部由政府收购；再由政府向外销售，政府控制流通环节并制定销售价格。这就是历史上著名的“直接专卖制”。为齐国迅速带来了财富，使其成为春秋时期最富庶的国家，并开启了中国盐铁官营制度的历史先河，管仲也因此被后世尊称为“盐宗”。
到了战国时期，由于频繁的兼并战争，各诸侯国在盐业管理上出现松弛局面，造就了许多以盐致富的商人，如魏国商人猗顿就因贩卖河东池盐发了大财。不过, 这种局面在秦国率先有了改变。
面对战国时代诸强并峙、战争迭起的严重形势，商鞅在秦国实行变法，实施“农战”政策。为了使人民安心于农，商鞅主张“壹山泽”, 即由国家垄断山泽资源，使农村人口除努力耕织外，再无其他生活出路。对于既关系国计民生又可获暴利的行业，如盐铁等产品，从生产到流通则全都由国家严格控制，因而可称之为“完全专卖制”，为秦国开辟了大宗财源，秦国魔术般地成为诸侯国中的最强者，并为日后统一中国奠定了基础。
在管仲、商鞅之后, 西汉武帝时期又出现了一位大理财家桑弘羊。汉武帝为筹集对匈奴作战的军需和应对财政困乏，任命桑弘羊进行了一系列经济改革，其中最主要的一项就是盐铁官营。即在专卖中，盐允许民制，相当于管仲之法：招募平民煮盐，官府提供铁锅，盐煮出来后，政府全部收购。
铁由政府直接掌握生产过程，相当于商鞅之法：铁矿的开采、冶炼和铁器的铸造，由官府指定犯罪之人做苦工，并征发一部分民工从事生产和运输；生产出来的铁器归官府所有，由官府运销, 任何人都不得私自制铁。桑弘羊推行的盐铁官营，增加了政府收入，有效支援了武帝时期旷日持久的对匈奴的战争，并从经济上遏止了富商大贾和豪强势力的发展，加强了中央集权。
不过，盐铁官营政策，排斥打击了民营商业，利权独断，背后的受益者是那些富商大贾、地方豪强。
东汉光武帝刘秀以“柔道治天下”，废除食盐专卖法，任民制盐，自由贩运，官征其税，所以被称作“就场征税制”。此后，除明帝时曾一度恢复盐铁官营外，整个东汉基本上以征税为手段。
三国时期，基于争霸的需要，魏蜀吴三国均实行专卖制。两晋南北朝时期，盐业有时实行征税，有时实行专卖。而从隋文帝开皇三年到唐玄宗开元时期，在长达100多年的时间里，政府则完全放开盐禁，任民经营，且免除征税。但安史之乱后，政府财政陷入困境，盐业官营又重新实行。
五代十国时期，盐业政策虽然形式多样，却大都是东汉就场专卖制的翻版。北宋建立之初，基本上取法桑弘羊的官营垄断政策。到了宋太宗时期，逐渐改为官收商销政策。后来，北方用兵抗辽, 推行“折中法”：令商人输纳粮草至边塞，计其代价，发给“盐引”；商人拿“盐引”到京师，再由政府移交盐场；商人去盐场领盐、运销。后来，又将“折中法”中的输纳粮草改为由商人用现钱买取，故名“盐钞”。南宋、元朝沿用北宋盐法不变，且更加严密、完备。但是到了元代后期，盐政日趋紊乱，军人违禁贩运，权贵托名买引，致使官盐价贵，引发淮南盐贩张士诚、浙江盐贩方国珍的武装起义, 元朝遂亡。
明朝立国之初，为了给边关提供足够军需，朱元璋仿效北宋“折中法”，实行“开中制”，让商人们向各边镇以缴纳财物的方式换取贩卖官盐的“盐引”，由此产生了风靡中国商界数百年的“晋商”。
明代中叶以后，由于政府滥发盐引，权贵专擅盐利，导致官盐壅塞，私盐盛行。明神宗万历四十五年 (1617)，户部尚书李汝华和两淮盐政大臣袁世振等人推行“纲法”，实行民制、商收、商运、商销。从此, 官不收盐，收买、运销之权悉归于商人，又称“商专卖制”。官督商销、权力寻租的红顶商人时代由此开启。
清初大体上沿袭了明代的“商专卖制”，不过还有突出一个特点是实行“总商”制，即政府选择家道殷实、资本雄厚者为“总商”，代替向盐商征收盐课。由此少数总商逐渐垄断了食盐流通，形成一个富裕而显赫的社会阶层。其中，以两淮盐商最具代表性。两淮盐商最初由山西、陕西的盐商为主导，自康乾以后，徽商进入鼎盛局面并超越晋商。
由于盐商要向政府缴纳巨额的盐课，而且每遇重大军需、庆典、赈务、工程, 还要捐输巨额银两。清代中叶之后，盐商报效、捐助的压力渐渐增大，再加上自己生活豪奢，很多盐商逐渐入不敷出。为了克服这一危机，盐商只能不断抬高盐价，结果民怨沸腾、私盐盛行、官盐滞销，直接影响政府的财政收入。
咸丰、同治时期, 曾国藩、李鸿章等人倡导的盐法改革，以大商排斥散商，重掌垄断，以确保盐税。但直至清朝覆亡, 也未能做出实质性的变革。
民国初期继续实行官督商销制，由于军阀混战，省自为政，盐政更趋混乱。1913年，袁世凯为筹集经费剿灭南方革命势力，向英、法、德、俄、日五国银行团举借巨款2500万英镑，以盐税为抵押，由外国人参加盐税征收，各产盐区设稽核分所，盐区的盐纳税后，进款存于指定银行，不得擅自提用，由此，中国盐政受外国人控制。
直至1927年，南京国民政府成立，才将这一主权收回。在国民党统治期间，一个标志性的事件就是1931年公布的《盐法》，这是中国有史以来第一部对盐政进行全面规范的法律，该法律明确规定：盐就场征税，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断。
然而，由于国民政府同旧盐商之间有着千丝万缕的联系，故而盐政之弊一如既往。
总之，盐铁官营的奥妙在于利用垄断而独掌利权，政府通过盐铁的垄断性运营，“寓税于价”，隐蔽而巧妙地获取了巨额财政收入，故而成为历代王朝解决财政危机的一大法宝。
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