林业权属登记程序和行政处罚程序重大且明显违法，利害关系人的合法权益如何保障

　　行政法实务，

　　焦点问题分析研究。

　　最高人民法院行政庭庭长 黄永维

　　导读：根据我国林业权登记法律法规，登记部门在登记时必要按照法定的程序进行，依法保障重大利害关系人的知情权。若对拟登记的林业地块具有权属争议，在登记之前要依法先处理争议。本文尝试针对林业权登记的程序、纠纷的解决以及林业行政处罚等相关问题进行探究，以望为大家提供一些参考或启发。

　　问题：对于林业权登记纠纷，第三人申请撤销林权证时，行政机关可否直接撤销已经颁发的林权证？

　　案名案号：钟水生与分宜县人民政府林业权登记纠纷案，（2017）赣行终522号

　　基本案情：钟水生与第三人钟任生均系分宜县，小地名为“仙八山”的林地位于该村小组，总面积29.7亩。上世纪八十年代分田到户时，确定钟任生家在“仙八山”拥有部分责任山。自1999年始，钟水生在“仙八山”种植果树。2006年4月13日，钟水生与本村小组签订一份《农村林地承包合同》，约定由钟水生承包林地21.52亩，其中包含“仙八山”的林地19.2亩，承包期从2005年12月31日至2055年12月31日止，计50年，钟水生及村小组负责人钟早生在该合同上签名。2006年4月10日，钟水生向有关部门递交《林权登记申请（内表）》等资料，请求将“仙八山”中19.2亩林地的林权登记在其名下。在其《林权登记申请（内表）》上，“接界人签名”一栏没有接界人签名，仅注明了“XXX山为界”；在“村委会意见”栏中，仅有负责人钟秋生私印，未加盖村委会公章。钟水生提出申请后，经杨桥镇政府及分宜县林业局审批上报，分宜县人民政府于2007年9月5日向钟水生颁发了分府林证字（2007）第0212070005号林权证，该林权证确认钟水生对“仙八山”中的19.2亩林地享有林权。第三人钟任生因认为钟水生占用了其在“仙八山”的责任山，而与钟水生发生争议，双方几经协商未果。2016年10月24日，第三人钟任生向新余市人民政府提出《行政复议申请书》，认为分宜县人民政府将“仙八山”19.2亩山地的林权确认在钟水生名下并颁给其林权证的行政行为错误，请求撤销分宜县人民政府颁发给钟水生的分府林证字（2007）第0212070005号林权证。新余市人民政府将该申请书转分宜县人民政府先行调查处理。2017年4月6日，分宜县人民政府作出《分宜县人民政府关于撤销林权登记决定书》，决定：撤销分府林证字（2007）第0212070005号林权证内编号为0360521021207MDYMSY00076号的林地的权属登记。钟水生对该决定书不服，于2017年6月20日向新余市人民政府申请行政复议，新余市人民政府依法予以受理，于2017年8月15日作出余府复字[2017]12号《行政复议决定书》，决定：维持分宜县人民政府2017年4月6日作出的分府字[2017]8号《分宜县人民政府关于撤销林权登记决定书》。钟水生不服，诉至法院。

　　法院认为：江西省林业厅《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》第三点规定，若认为林权登记错误，林业主管部门应书面通知林权登记记载的权利人办理更正登记，书面通知后如权利人逾期不办理，林业部门应向所属同级人民政府提交专题报告，提出撤销林权的建议。然后所属同级人民政府按照《江西省森林条例》第五十二条、《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定，对林业主管部门专题报告所提建议作出明确意见。本案中，分宜县人民政府因第三人钟任生向新余市人民政府申请行政复议后，依职权先行调查处理，如经审查认为上诉人钟水生的林权证应予撤销，应当依据江西省林业厅《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》进行办理。现上诉人提出分宜县人民政府在作出撤销林权证决定前未给予其陈述、申辩权利，而分宜县人民政府未提交分宜县林业局的专题报告，也未提交林业部门的《林权更正登记通知书》及其送达回证。因分宜县人民政府未能提供证据证明其按照上述通知要求履行了相关的程序，可以认定上诉人在收到分宜县人民政府撤销林权证的决定之前并不知晓撤证事项。分宜县，剥夺了上诉人的知情权和陈述权、申辩权，有违正当程序原则。同时，林权证是四权合一，上诉人是林木所有权人和林地使用权人，林地所有权人××观光村××组，分宜县人民政府在撤销林权证的同时，也影响了杨桥镇观光村七组的权利义务，也应履行告知义务，并听取其陈述、申辩。综上，被上诉人分宜县人民政府作出的撤销上诉人林权证的行政行为，行政程序违法，依法应予撤销。被上诉人新余市人民政府作出的复议决定，因错误维持分宜县人民政府的撤销林权登记决定书，对该复议决定依法应予以撤销。最终，人民法院撤销了分宜县人民政府撤销上诉人林权证的行政行为和新余市人民政府作出的复议决定。

　　裁判要点：根据行政法律规定，行政机关作出撤销行政相对人林权证的行政撤销行为时，应当履行告知行政相对人撤销其林权证的法律依据和理由，应当依法听取行政相对人的陈述申辩。若行政机关违反此程序的，系行政程序明显违法，人民法院审查后会依法撤销行政机关撤销林权证的行政行为。

　　问题：若林业权登记部门在进行林业权登记时，若登记部门发现登记程序违法后，可否主动撤销已经颁发的林业权证？若给行政相对人的合法权益造成损害，行政相对人可否申请赔偿？

　　案名案号：重庆某林业公司与丰都县人民政府、重庆市人民政府林权登记纠纷案，(2017)渝行终204号

　　基本案情：2008年3月9日，重庆某实业公司与重庆某林业公司签订《森林资源转让合同》，约定重庆某实业公司将位于丰都县南天湖镇南天湖村一、二、三、四、五、六社多处林地森林资源转让给重庆某林业公司，共计转让14878亩林地。2008年3月11日，重庆某实业公司向丰都县林业局提交《林权证变更登记申请》，请求将重庆某实业公司在丰部县南天湖镇和三合镇流转的14878亩商品林流转绐重庆某林业公司，申请办理林权证变更登记。重庆某实业公司于2008年3月15日填写了《林权登记申请表》。2008年3月15日，重庆某林业公司向丰都县林业局提交《林权证变更登记申请》，申请办理林权变更登记并于同日填写了《林权登记申请表》。丰都县林业局审核相关材料后，由丰都县人民政府于2008年8月26日给重庆某林业公司颁发了林权证。2016年6月8日，丰县林业局向丰都县人民政府提交《丰都县林业局关于撤销林权证的报告》，称以上述林权证核发过程未按法定程序进行公告登记程序违法为由，请求丰都县人民政府予以撤销。丰都县人民政府于2016年6月12日作出丰都府（2016）59号《丰都县人民政府关于撤销林权证的决定书》，载明：重庆某林业公司，我府在协调丰都县南天湖镇南天湖村一组、四组林权登记发证纠纷过程中，发现你公司取得的林权证在登记过程中，未经依法公告，违反了相关法律规定，登记办证程序违法。现决定如下：撤销向您司颁发的林权证。重庆某林业公司不服丰都县人民政府2016年6月12日所作《丰都县人民政府关于撤销林权证的决定书》，后续向人民提起了行政诉讼。

　　法院认为：根据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期内，有利害关系人提出异议，登记机关应对异议进行调查核实，有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请不予登记，并以书面形式告知申请人不予登记的理由；公告期满，无相关主体提出登记异议并经审查符合登记条件的，由登记机关予以登记并核发林权证。丰都县人民政府在为涉案的林权证办理相关权属变更过程中均未依法进行过任何形式的公告，未保障相关利害关系人提出异议的权利，违反了《林木和林地权属登记管理办法》规定的法定程序。根据《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》的规定，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销。丰都县人民政府在查明该登记行为程序违法后，依法决定予以撤销，并无不当。重庆曼图林业有限公司请求撤销丰都县人民政府《丰都县人民政府关于撤销林权证的决定书》的诉讼请求，不能成立。

　　裁判要点：林业权登记部门在进行林业权登记时，要在林地所在地进行公告，在公告期内，没有异议的予以登记。若有异议，登记机关应当依法进行调查核实。若登记机关违反此程序的，可自我进行纠正，依法主动撤销已经颁发的林权证。若由于此行为给行政相对人造成损害的，行政相对人可依法申请赔偿。

　　问题：林业行政主管部门，变更被处罚的对象后，先前的行政处罚程序和后续的行政处罚程序如何处理，被处罚人的知情权如何保障？

　　案名案号：云南省某公司与石屏县林业局林业行政处罚纠纷案，（2015）红中行终字第2号

　　基本案情：2009年10月1日，某公司与云南省石屏县采伐林场签订《林地承包合同》，约定：石屏县采伐林场将羊建林区松子园村后“大冷山”部分宜林地1322亩承包给某公司种植经营，双方约定了承包地的四至界线、承包时间、付款方法等权利义务。同时约定，某公司涉林的一切生产经营活动必须遵守有关林业法律法规，并不得将承包地自行转包、变相买卖。2012年9月1日，某公司申办了某公司大冷山农场的营业执照，经营范围包括种养殖、药材种植等。2013年10月17日，某公司法定代表人赵某与张某签订租地合同，双方约定了张某租某公司承包在“大冷山”农场的地种三七，赵某负责把路修好、把地打好（犁地），同时约定了租金及其付款方式等内容。2013年10月底至2013年12月期间，某公司在未经林业行政主管部门批准的情况下，赵某租用案外人吴某的挖掘机并雇请驾驶员普永成在“大冷山”农场的林地内擅自挖地、推路。经林业工程师鉴定，某公司在“大冷山”已开垦整地种植的林地面积274546.3平方米，折合计411.8亩，已开垦未整地种植的林地面积17767.6平方米，折合计26.7亩。2014年2月8日，石屏县林业局将赵某非法占用农用地的刑事案件撤销后，将赵某擅自开垦林地案列为林业行政处罚案件，并于同日向赵万荣出具《陈述、申辩权利告知》、于同年2月13日向赵万荣出具了《林业行政处罚听证权利告知书》，赵某于次日申请听证，石屏县林业局于同月27日举行了听证。2014年3月10日，石屏县林业局撤销了对赵万荣擅自开垦林地案，并于同日将某公司擅自开垦林地案件列为林业行政处罚案件。2014年3月17日，石屏县林业局向某公司作了《当事人权利义务告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》，于2014年3月21日作出石林公林罚决字（2014）第004号林业行政处罚决定，并于3月23日将该处罚决定书邮寄送达给某公司。万荣公司不服该处罚决定，后续提起了行政诉讼以维护自身合法权益。

　　法院认为：《行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”，第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，某公司针对石屏县林业局对其作出的行政处罚的事实、理由及依据有知情权即享有陈述、申辩的权利，但石屏县林业局在将处罚主体由赵万荣个人变更为上诉人后，未依法对某公司进行陈述和申辩权利的告知，属程序违法，依法应予以撤销。

　　裁判要点：在林业行政处罚程序中，林业部门变更被处罚主体后，要依法履行行政处罚法和林业法律规定的处罚程序，依法保障新主体对行政处罚的事实、理由及依据所享有知情权。否则，则属于林业行政处罚程序重大且明显违法，人民法院审查核实后，会依法撤销该处罚决定。

　　写在后面的话

　　林业权登记发证作为林业权确权的基本形式，对当事人涉林利益具有重大影响。在进行林业权登记时，登记部门要依法进行公告。如有第三人对林权归属具有异议，要依法进行处理。若对处理结果不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。同时，若林业登记部门和管理部门违反法定程序行政，对行政相对人的合法权益造成损害的，行政相对人可通过行政复议或诉讼的途径维护自身合法权益。