开州区工商分局关于企业年报积极性不高成因分析及对策建议

年检改年报后，重庆市工商局开州区分局通过发放宣传资料、电话督促、短息提示、上门指导、媒体宣传等多种方式，督促全区各类市场主体履行年报义务，取得了一定实效。截至6月30日，全区15142户企业报送年度报告，年报率为89.93%，35261户个体工商户报送了年度报告，年报率为69.49%。但通过对今年的年报数据分析发现，仍然存在着年报自主报送积极性不高的问题，亟待关注。

一、自主报送年报积极性低的原因分析

一是对失信行为的惩戒手段不足。年报制度实施前，工商部门对不进行年检的市场主体可做出吊销营业执照、罚款等行政处罚。年检改年报后，根据《企业经营异常名录管理暂行办法》的规定，对于不按规定期限报送年报的，工商部门应在年度报告公示结束之日起10个工作日内将其列入经营异常名录并向社会公示。一旦列入，会在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号、银行贷款、上市等方面受到信用约束。2015年以来，国家有关部委虽出台了多个针对失信行为的联合惩戒备忘录，但受信用信息共享机制不完善、相应的配套措施不到位等因素制约，多数监管部门并未对失信行为实施协同监管和信用约束，联合惩戒制度的威慑力大打折扣。以开州区为例，目前对失信市场主体的联合惩戒主要体现在银行贷款上，但也仅仅是针对大中型企业。目前全区各类市场主体共72488户，其中个体工商户54784户、企业15409户，仅个体工商户的占比就高达75.57% ，而个体工商户和中小企业在经营过程中却很少涉及政府采购、招投标、银行贷款等业务，有关惩戒措施对其约束作用较小。而实际上在因未报送年度报告而被移入过经营异常名录的8540户市场主体中，个体工商户占7123户，占比高达83.54%，由此造成信用惩戒约束盲区。因为列入经营异常名录对个体工商户和中小企业本身负面影响不大，导致部分市场主体对年报工作的重要性认识不够，每年的年报期间，基层通过媒体宣传、电话通知、短信提示、上门指导等方式，做了大量的宣传引导工作，但仍有许多经营者对年报公示视而不见，主动报送年报的意识不强。

二是市场主体申请移出经营异常名录的门槛较低。根据《企业经营异常名录管理暂行办法》第十一条的规定，被列入经营异常名录的市场主体，可以在补报未报年份的年度报告并公示后，申请移出经营异常名录，工商部门应当自收到申请之日起5个工作日内做出移出决定。市场主体移出经营异常名录后，其失信行为已得到修复，除在公示系统中留下移入移出的痕迹外，不再受任何信用约束措施的制约，而且移出的次数及列入后不得移出的最低期限也没有明确规定，单次列入与多次列入对企业的影响并无差异。有的企业今天刚被列入，明天就申请移出；有的企业甚至出现“屡教屡改，屡改屡犯”的现象，今年补报年报申请移出后，明年又因未及时年报再次被列入。已开州区为例，在目前已经申请移出的4907户市场主体中，被列入过2次以上的有1832户，占移出总数的37.33%。如开州区某食品有限公司因长期未开展经营活动，自年报制度实施以来，从未报送过年度报告，已被列入经营异常名录2次，去年11月15日，该企业因在向银行申请贷款时受到限制，在补报2个年度的年报后申请移出，第二天，工商部门就将其移出了经营异常名录。较低的移出门槛，既影响了经营异常名录制度的权威，又降低了市场主体的违法失信成本。

三是市场主体退出机制有待完善。商事制度改革后，通过推行一系列工商注册便利化措施，市场主体准入程序越来越简单，但退出机制的滞后性日益显现，“准入容易退出难”的问题仍然十分突出。部分市场主体登记注册后长期不开展生产经营活动，既不主动申请注销，又不按规定公示年报信息。目前，法律规定的退出方式有两种，一是主动注销，二是被工商部门吊销。注销程序过于复杂，除少数符合简易注销的企业外，多数市场主体要办理注销登记，必须经过资产清算、开具完税证明、登报公告等诸多程序，费钱费时费力，许多本身无心经营的中小企业和个体工商户，缺乏主动申请退出市场的动力。2016年，工商总局、税务总局下发了《关于清理长期停业未经营企业有关工作的通知》（工商企监字〔2016〕97号），主要是采取吊销的手段，对连续两个年度未依法报送年报且未进行纳税申报的“僵尸企业”进行清理，但可操作性不强，被吊销的企业微乎其乎。目前，对“僵尸企业”的清理依据主要是《公司法》第二百一十一条 “公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照”，但如何认定企业属“无正当理由未开业或自行停业”，法律没有给出明确的解释。同时，吊销程序过于复杂，工商总局、税务总局的联合文件规定，对 “僵尸企业”作出吊销决定，首先由工商部门确定初步清理对象名单，发送至国税、地税部门核实，确定有纳税记录的，则从清理名单中剔除。必要时，还需收集缴纳社会保险、银行基本账户半年内无流动资金记录等证据，确保不出现“错吊、漏吊”情况。其次要对每户拟吊销企业进行立案处理，由执法人员到现场调查取证，还要经过听证告知送达、处罚决定送达等必经程序，完成以上全部流程至少需要半年时间。一方面是市场主体呈现“井喷式”增长，另一方面是退出通道不畅，直接导致市场主体数据库中冗余数据增多，大量“僵尸企业”的存在，既挤占了社会资源，又降低了市场主体的年报率。

二、基层关于加强年报工作效能的建议

推动年报制度是方便市场主体，降低企业经营成本的重要改革举措，更是构建企业信用体系，实现信用监管的基础，为进一步提升市场主体自主报送年报的积极性，增强年报工作效能，基层建议从以下三个方面入手：

一是加快完善信用约束机制。尽快解决当前企业信用信息分散化、区域化、碎片化问题，将政府各部门产生的行政许可和行政处罚信息，及时通过该系统归集到企业名下，便于社会各界及时掌握市场主体经济活动状态，为推动协同监管和联合惩戒工作的顺利实施奠定基础。同时，要进一步建立完善跨部门信用约束和联合惩戒机制，按照“一处违法、处处受限”的原则，制定出台具体的配套办法，落实好国家有关部委出台的系列联合惩戒备忘录，提高惩戒措施的可操作性，形成信用监管合力，切实让守信者一路畅通，让失信者寸步难行。

二是加大对未年报市场主体的惩罚力度。在目前仅对未年报行为实施列入经营异常名录和信用约束的基础上，启动地方立法，参照《广东省商事登记条例》的有关规定，对不及时、不如实报送年报的行为，可给予一定数额的罚款，综合运用行政处罚和联合惩戒的手段，提升市场主体按时年报的自觉性。同时，要提高市场主体移出经营异常名录的门槛，参照工商总局《严重违法失信企业名单管理暂行办法》第九条“企业自被列入严重违法失信企业名单之日起满5年未再发生第五条规定情形的，由有管辖权的工商部门移出……”的规定，设定列入经营异常名录的最低期限，凡未达到规定期限的，不得申请移出。

三是进一步完善市场退出机制。一方面，继续深化简易注销登记改革，探索个体工商户、未开业和无债权债务企业实行邮寄、电话、网上快捷退市方式，进一步简化注销登记流程，切实降低企业退市成本；另一方面，完善“僵尸企业”强制退出机制，尽快启动《企业信息公示暂行条例》的修订工作，参照《公司登记管理条例》（2005年修订）可对未年检企业进行吊销营业执照的处罚方式，增加对连续2年以上未报送年报企业的清理条款。