专家：中国的生育率下降太快，要彻底放开

医院里的新生儿护理区。图/视觉中国

来源：中国新闻周刊

张车伟：鼓励生育政策没有切中要害

就中国的人口现状、存在的问题及可能的政策应对，《中国新闻周刊》近日专访了中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、中国人口学会副会长张车伟。

“中国的生育率下降太快”

中国新闻周刊：目前，中国的老龄化程度处于什么水平？从全国整体来看，呈现出怎样的特点？

张车伟：据联合国定义，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7％时，就意味着这个国家或地区进入老龄化社会。2017年，中国人口中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4％。60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3％。

中国的老龄化程度现在还不算特别严重，但是老龄化的速度却是全世界最快的。发达国家老龄化进程一般长达几十年，甚至100多年。例如，法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年，而中国只用了18年。并且据联合国预测，1990年至2020年世界老龄人口平均年增速度仅为2.5％，而同期我国老龄人口的递增速度为3.3％。并且一直在加速，越来越快。

中国新闻周刊：为什么中国的老龄化速度这么快？

张车伟：因为中国的生育率下降太快。中国的总和生育率，也就是每个妇女平均的生育子女数，在1990年时达到2.1的世代更替水平（实现人口稳定须达到的生育水平），随后开始逐渐下降。从2000年至今，一直保持在1.5~1.6 之间，属于严重少子化。最新的数据显示，中国2016年的总和生育率为1.7。生育水平之所以下降得这么快，一部分原因是受计划生育政策影响，但根本原因还是社会、经济的发展，尤其是经济发展。比如收入和教育水平提高，尤其是妇女的受教育程度普遍提高，妇女的劳动参与增加等。

中国新闻周刊：国务院印发的《国家人口发展规划（2016—2030年）》中提出了一个预期发展目标，中国的总和生育率在2020年达到1.8。在你看来，依据目前的态势估算，要实现这个目标难度大吗？

张车伟：很难。从中国目前非常低的生育水平来看，很难指望它有一个实质的飞跃，只能说是向着2.1这个世代更替水平的目标靠近。

中国新闻周刊：那么，中国以后有没有可能恢复到世代更替水平？

张车伟：没有这种可能性。因为根据人口演变规律，一旦陷入超低生育率，就再也回不去了。但对人口而言，很难说哪个水平好，哪个水平不好。所谓的世代更替水平，也就是指总和生育率达到2.1时，中国人口会稳定下来，不增不减。从目前的态势看，未来，中国的人口一定会逐渐减少。并且，中国已经进入了刺激生育很难产生明显效果的一个阶段。

中国新闻周刊：具体到不同地区，老龄化是否呈现出不同的特点？

张车伟：从地区来看，曾经越发达的地区，老龄化程度越深，比如东北地区。数据显示，截至2017年末，辽宁省65周岁及以上户籍老年人口608.17万人，占总人口14.37％，比全国的11.4％还高出近3个百分点。吉林、黑龙江的数字分别为12.38％、12％。东北在计划经济时代较为发达，生育观念转变得也较早。现在，东北的老龄化在全国是最严重的。中西部地区的老龄化程度比东北要轻。青海、宁夏和西藏等地的老年人口占比均不足9％，其中西藏只有5.4％。因为少数民族地区的计划生育政策执行情况相对而言没有那么严格。

上述数据的统计口径是按照户籍人口。如果单从户籍人口看，像北京、上海、天津、浙江等地的老龄化程度也很严重。2017年，北京市65周岁以上户籍老年人口占比达到16.2％，高于辽宁。但目前北京、上海等地长期是人口净流入地区，从常住人口来看，老龄化程度并不严重。因此与东三省等人口外流严重的地区相比，呈现出不同的特点。

一边捆着一边鼓励有什么意义呢

中国新闻周刊：中国在2000年就已经进入老龄化社会，这个时间点，是否比预期得要早？

张车伟：制定计划生育政策的时候，确实没有想到我们的老龄化会这么快到来，因为当时的核心思路就是控制人口。从政策制定的角度，中国应该有所反思。就像我之前说的，决定生育水平的根本原因，不是因为政策有多么大的成效，而是经济社会的发展水平。所以如果政策不能顺应经济社会的发展，就会出现问题。计划生育政策也是如此，当时实行过后很有成效，一方面政策起到了一定作用，但更多的是经济社会发展本身，就推动了人口的减少。

因此，在计划生育施行以后，随着经济社会发展的新情况出现，中国应该及时调整，比如，如果能更早放开二孩，可能会影响一代人的生育情况，也就是现在40-50岁这代人。现在的老龄化程度可能就会有所减轻。但即便如此，政策对中国老龄化的影响仍是有限的。很多发达国家没有执行计划生育政策，现在同样面临老龄化问题，人口出现负增长。总体的趋势无法改变，老龄化是不可逆转的。

中国新闻周刊：老龄化对中国的经济和社会会带来哪些影响？

张车伟：首先要明确的一点是，人口老龄化是经济社会发展的一个结果，于是也就成为经济社会发展的背景和客观存在。所以，今后经济的发展必须要考虑到老龄化这个因素。比如我们过去主要采取的劳动力密集型经济发展方式必须要转变，要适应老龄化的形势，产业要升级，经济发展要转型。另外，由于中国“未富先老”，老龄化给中国带来了很大的养老负担。

国家近年来对此也有谋划，比如健全中国的社会养老保障体系，全面放开二孩。在过去，计划生育政策的确对老龄化起到一个加速的作用。现在松绑以后，会在一定程度上缓解老龄化。当然，应对老龄化，不是国家出台一项政策就能把这个问题解决了，需要全社会共同努力，包括社区和家庭。

中国新闻周刊：为什么全面放开二孩之后，对人口老龄化的缓解很有限，并没有像之前预期的那样？

张车伟：本质上是因为人的生育观念转变了，但整个社会还没有足够意识到这点。学术界很早就意识到这种情况。

中国新闻周刊：这种情况是否会影响接下来人口政策的调整思路？

张车伟：一定会影响。因为过去总担忧全面放开二孩以后人口可能会爆炸，结果放开以后完全没有出现这种情况。现在，彻底放开，让人们自主决定生育已经成为大势所趋，是今后人口政策的调整方向。

中国新闻周刊：2017年以来，全国多地出台鼓励生育政策。近期辽宁省印发的《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》，除了延长产假以外，还首次提出完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策。你如何评价这些政策？它们是否切中要害？

张车伟：没有切中要害。我觉得这些政策本身就没太大必要，因为现在中国整体上还是限制生育，即使是全面放开二孩，也不代表可以想生几个就生几个。放开以后，很多人连二孩也不愿意生。

我认为首先要彻底放开，让人们有生育自主权，然后再看看生育达到什么样的水平，才谈得上鼓励生育，然后要考虑应该给予怎样的福利。但我现在还没有看到整个生育政策在向另外一个方向转变。一边捆着你，一边鼓励你，这有什么意义呢？

目前缺乏百姓负担得起的养老服务

中国新闻周刊：在目前的政策方针下，如何应对并缓解老龄化现象？

张车伟：短期就是健全社会保障体系，完善养老服务体系，但从中长期来看，根本上还是要靠经济的发展。

中国新闻周刊：近年来，养老金缺口不断增加，引发越来越多的担忧。

张车伟：如果从全国范围看，总体上每年都有盈余，没有缺口。截至2017年底，全国城镇企业养老保险基金累计结余4.12万亿元，当期结余4187亿元。但地区间存在较大差异。2016年，广东养老保险基金累计结余最高，达到7258亿元，占总结余的19.6％。北京、江苏、浙江、山东、四川、上海、山西、安徽等9个地区的结余共计2.61万亿元，就占了全部结余的70.6％。

东北地区，由于近年来生育率持续低下，年轻人口外流，所以交保险的人少，领保险的人多，出现缺口。当期的养老金甚至收不抵支。2017年，辽宁养老金存额可支付月数为5.9个月，远低于平均水平17.2个月。

养老金的这种地区不平衡，只有通过国家一级的统筹才能有效解决。现在国家已经开始进行基础养老金的全国统筹，也建立了中央级的调剂基金，具体还要看落地以后的执行情况。

除了中央统筹以外，还要实现养老金的多渠道筹集，比如企业年金，商业养老保险。不能形成这样一种观念，即全部由国家负担养老，这是不现实的，整个社会也会不堪重负。

中国新闻周刊：中国现在的养老服务体系主要有什么问题？是否可以参照欧美、日韩等老龄化程度较严重国家的经验，进行完善？

张车伟：现在中国的养老服务体系，最大的一个问题是，缺乏低价的、百姓能够负担起的养老服务。从根本上讲，是因为中国的老年人在过去积累得太少，收入水平比较低，不能够负担更高端的养老服务。这个问题，也需要政府介入和社会企业共同解决。

按照目前的行情，公办养老机构月均费用在2000-4000元，私立养老机构分为低、中、高三档。低档为月均1500~3500元，中档为3000~8000元，高档月均价格在8000元以上。现实中，中、低档私立养老机构的床位供不应求，8000元以上的机构入住率不足30％。

从全世界来看，我觉得欧美等国，尤其是欧洲的养老模式并不适合中国。欧洲以机构性养老为主，而居家养老更符合中国的国情。因此，在这方面，政府要给予一些鼓励和政策支持，尤其是资金上的支持，同时要动员全社会的力量，完善养老服务体系，提供更多养老设施。

延伸阅读：

中国年轻人为什么不愿生孩子了？

近日，辽宁省政府印发了《辽宁省人口发展规划（2016－2030年）》，提出探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。全国多地更是陆续出台各种鼓励生二孩的奖励政策。不久前，全国人大公布的个人所得税法修正案草案（征求意见稿），也拟将 “子女教育支出”一项扣除。

政策利好的背后，是出生人口开始下降的现实。据国家统计局数据，2017年中国全年出生人口1723万人，比2016年减少了63万人，比卫计委预计的2023．2万出生人口，又少了300万人。

二孩政策自2016年1月日起至今已经实行了两年多，各地也陆续修改了地方条例，延长了产假，但人们对此还是没有太多热情。

年轻人不愿意生孩子，原因除了养不起，大概就是没人照顾小孩了。无论是即将为人父母，还是已经带了两三年小孩，摆在年轻夫妻面前的难题就是：谁来带孩子。不是所有家庭都有钱支撑全职妈妈的梦，也不是所有的老人都有时间有意愿带孙辈。

而当你愿意支付一定价钱，求助市面上专业的托儿机构，偌大一个城市里竟然难觅托儿所踪迹。

有意思的是，如果你回到三四十年前，你会发现托儿所曾经在中国遍地开花。有人为此感慨，中国人也曾经普遍享受过托儿所这样的福利。

那么，为什么中国的托儿所如今都消失了？幼儿抚养只是家庭的责任吗？托儿所可以交给市场来运作吗？

曾几何时，托儿所遍布中国各机关单位、街道小区。然而，这些托儿所在数量上取胜，在质量上却堪忧，能够覆盖到的人群也很有限。中国的确有过托儿所遍地的时代，但大多数中国人并没有享受到过优质的托儿服务。

当这些托儿所都慢慢消亡后，中国也迟迟没有形成一个正常的托儿市场。这其中既有市场和政策的因素，也受到出生人口下降的影响。

不过，这并不意味着托儿所就没市场了。2016年卫计委的调查显示，即便家里有老人参与看护儿童，依旧有33．8％的家庭表示有托育需要。

放眼全球，无论是国际上幼儿托管公认最好的国家丹麦，还是市场化程度更高的美国，政府对幼儿托管的财政支持和质量监管缺一不可。

更重要的是，幼儿抚养不只是家庭的责任，这可能是我们更该改变的意识。

1

缺少法律规定的托儿所

幼儿园和托儿所都是对学龄前儿童的保育和教育，两者并没有清晰的“楚河汉界”。

幼儿园，属于学前教育，这是世界的共识。然而，幼儿托管，其保育和教育两项功能交织，其教育内容更多涉及人之本能——说话、走路、吃饭、玩耍皆教育，而非规范的经验知识。

在性质上，它们是否属于教育，在国际上有不同的认知。一般来说，幼儿托管分别由社会福利部门、卫生部门、教育部门管理，或者，由多部门共同管理。

正是由于界限模糊，发达国家在制定法律时，一般将托儿所与幼儿园一并纳入，整体上，托儿所与幼儿园监管标准差异并不大。

我国的《教育法》、《民办教育促进法》等法律都提到了学前教育，但对托儿所性质没有作出规定。

1989年，中国教育部门制定的《幼儿园管理条例》第二条规定：本条例适用于招收三周岁以上学龄前幼儿，对其进行保育和教育的幼儿园。显然，条例十分清晰地将为3岁以下服务的托儿所排除在外了。

2003年，国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知中，使用了“幼儿教育”这个概念，但只是提到了“（教育部门）与卫生部门合作，共同开展0－6岁儿童家长的科学育儿指导”，没有涉及托儿所的监管。

2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》仍然延续了学前教育特指幼儿园的传统。

由上可知，在中国，幼儿园有非常明确的法律法规，而托儿所恰恰相反，根本没有相关法律规定。

按照“法无禁止即可为”的原则，托儿所应该是一个自由进出的行业。地方教育部门是否能够将托儿所定性为学前教育并纳入监管还存在很大的法律争议。

2

被资本冷落的托儿所

据教育部统计，2016年，全国在园幼童约4414万人，相比10年前，增长了差不多1倍（95％），适龄儿童入园率达到77．4％。

世界平均水平为48．5％（2015年），OECD（经合组织，由发达国家组成）平均水平为83．8％（2011年）。但很多发达国家的义务教育的入学年龄为5岁，并不完全具备可比性。

可以说，中国的幼儿园教育已经取得了很大成绩，就入园率而言，相当接近发达国家的水平。

民办幼儿园是近10年幼儿教育发展的主力，它服务的儿童占到了55．2％。近10年入园儿童增量的77．3％由民办幼儿园完成。

华南地区的广州，民办幼儿园高达到67％、深圳达96％。相比之下，上海民办幼儿园约32％、北京为35％。

按照上海教育部门的统计，2016年，上海地区独立设置的托儿所只有区区21所，托管人数仅4342人（幼儿园为56万），相比10年前反而减少了63％（幼儿园增加86％，民办幼儿园更是巨增约298％）。

即便考虑到教育部门只是统计了获得许可的合法托儿所数据，这种反差也是发人深思的。

按照上海教育部门制定的《上海市民办早期教养服务机构管理规定》，在最受社会关注的场地标准方面，只是规定儿童活动室人均不少于5平方米（建筑面积约7平方米，总使用面积不低于100平方米），其它辅助用房并没有量化标准。

根据2005年版的上海市《普通幼儿园建设标准》，人均建筑面积最低也要达到14．13平方。

即便是按照2017年1月1日开始实施的教育部新版《幼儿园建设标准》，最低标准可至9．26平方，幼儿园准入标准仍然高于托儿所。

很显然，幼儿园“门槛”更高，却受到了民间资本的青睐，而托儿所这个更低“门槛”的行业，却遭到了资本的冷落。

准入门槛可能限制了一部分、甚至相当多的投资者，但并不一定是最重要的原因。

简单来讲，幼儿园是一种“刚需”——几乎所有的适龄儿童都有幼儿园服务的需求，有更大的价格空间。从A股上市的公司公布的财务信息也可以看出，幼儿园的平均净利润率在35％以上。

而托儿所服务则存在很多“备选”，亲戚、朋友、保姆等，使得托儿所不可能有太大的价格空间。正因如此，托儿所才没有得到资本的青睐。

3

幼儿托管的“丹麦童话”

那么，幼儿托管究竟该由市场还是政府来主导？在国际上有两种典型模式：

＊以丹麦等北欧国家为代表，幼儿教育作为公共服务主要由公共机构或非盈利机构提供服务，政府承担绝大部分成本，费用按照家长的支付能力确定。

＊以英美等国家为代表，主要由私人组织提供服务，政府通过税收返还等方式向雇主（雇主为员工提供企业托管服务）和家长提供补贴，家长按市场价格支付。

从入托率、托管费用的家长负担、从业人员素质等指标来看，北欧模式显然更胜一筹。

特别是丹麦这个童话王国，为本国儿童提供了世界上最好的幼儿教育服务。

首先，从普遍性来看，丹麦3岁以下儿童的入托率达67％，其中1岁以下19．1％，1岁和2岁则分别高达89．3％和93．2％；3岁以上幼童入园率更是高达97％。

相比之下，美国入托率不足40％，OECD国家平均约25％。据报道，中国入托率可能低于4％。美国60％左右的入园率甚至略低于OECD国家平均水平。

其次，从家长负担看，丹麦家长支付的托管费用最多不超过成本的25％，其余为地方政府支付。

平均而言，家长支付的入托费用只占家庭收入的9％，低于美国卫生部制定的家长支付能力标准（托管支出不超过家庭收入的10％）。比如，2岁以下的幼童日托年收费仅4400美元，低于中国很多城市。

而美国很多家庭则是不堪重负，平均而言，家庭收入的27％要用于幼儿托管服务，高于OECD的平均水平（约16％），全美有31个州的托儿收费超过大学收费，首都华盛顿托管年收费雄踞全美第一，高达2．3万美元，纽约州、加州也分别达1．4万美元、1．2万美元。即便是由雇主为员工提供的福利，收费也不菲，如著名科技公司Google员工托儿所年收费高达2．9万美元。

第三，在服务质量方面，丹麦3岁以下的托儿所的员童比（幼儿与托管中心的员工之比）低至3．3，而美国则是5以上。

第四，在影响服务质量的另一个重要指标——员工收入方面，丹麦保育员的平均时薪都有25美元，是美国员工的2倍以上（时薪仅10．2美元）。并且，丹麦的托儿所的员工全部享受社会保险等福利，而美国的85％同行只是零工，没有能够享受这些福利。

第五，在政府财政支出方面，丹麦的花费同样是高居榜首——丹麦GDP的0．8％以上用在了托儿所服务上，而美国还不到0．1％。

4

不能把托儿所完全交给市场

父母需要托儿所服务，但托儿所服务的幼儿并不能向爸爸妈妈描述服务体验，即便是通过监控也难以解决。

在很大程度上，父母选择服务受空间约束（如家或者办公场所附近），这使得服务的竞争性大为削弱。

更重要的是，事后的处罚和赔偿，以及市场力量对差的托儿所的淘汰，都无法补偿幼童所受到的伤害。

可以说，托儿所是一种非常特殊的服务，市场并不能完全发挥作用。

举个例子，2005年，荷兰对幼儿教育行业进行了放松管制改革，将行业标准交由市场主体协商确定，结果，综合服务水平得分从2005年的3．6降到3．0；2001年，被评价为“不满意”的幼托机构只有6％，到了2008年，上升到49％。2011年，荷兰政府不得不重新恢复了强制质量标准。

即便是相对市场化的美国，各个州也都设定了质量标准，如员童比、场地、员工资质。并且，联邦政府、州政府和城市政府都有相应财政支持政策。

以纽约市为例，联邦政府最高可以退税2100美元，州政府最高可以退税2310美元，市政府最高可以退税17 33美元。

联邦政府还有各种项目，为低收入者提供更多的支持。对于雇主为员工提供托管服务的，有的州规定雇主托管服务支出的50％可以申请抵税。

5

重视财政投入及雇主责任

据中国教育部数据，2016年学前教育总投入2802亿元，占全部教育投入的7．2％，相对于10年前，已经增长了20倍以上，但财政投入仍然低于GDP的0．2％，不到美国的一半，更远低于丹麦（1．3％）。

更重要的是，这些投入几乎全部投向了幼儿园，托儿所得到的比例微乎其微。

除了财政投入外，很多国家都相当重视雇主责任：荷兰要求雇主负责儿童托管和学前教育费用的1／3（如夫妻双方分属不同的公司，则各自负责1／6）；

英国雇主以各种方式负担了约27％的成本，而政府对雇主承担的成本一般都给予税收优惠或抵扣。

在财政投入不足的当下，政府更应该鼓励雇主为员工提供幼儿托管服务。很多研究表明，雇主提供幼儿托管服务有利于提升员工工作效率和忠诚度。

由于雇主提供的服务靠近家长，且一般都不以赢利为目的，应对其降低办托门槛。

以场地标准为例，特大城市由于土地资源紧张，不应该按照传统的独立幼儿园的建设标准来要求雇主。

在我国香港地区的托儿所，生均使用面积为3．3平方（包括辅助功能室在内的室内活动场所，活动室为2．8平方），没有室外场地的，则要求在室内活动室标准基础上再增加50％，也就是说生均使用总面积仅为4．7平方。

日本东京标准更低，1岁以下幼童使用的室内活动室面积标准为1．98平方，1－2岁为1．65平方。室外活动场所不作强制要求，只有推荐标准。

OECD国家室内活动室的平均标准也只有3．6平方。

6

加强对从业人员的监管

幼儿教育服务质量标准不能降低，从业人员的监管必须更加严格。

降低场所成本后，更应该提高人的成本，吸引更多更适合的人进入这个行业，让从业人员更加珍惜岗位。毕竟，要求幼教人员提供充满爱的服务只能是自我内心的力量，任何外部的监管都只能是防止明显作恶，并不能减少冷漠。

教育部《幼儿园管理条例》规定：幼儿园园长、教师应当具有幼儿师范学校（包括职业学校幼儿教育专业）毕业程度，或者经教育行政部门考核合格。保育员应当具有初中毕业程度，并受过幼儿保育职业培训。

从实践来看，不论是幼儿园还是托儿所，中国的从业标准与国际标准差距并不算大，主要问题是有关从业资格的要求没有实际落实，很多从业人员几乎没有获得过规范的培训认证。

上海对托儿所从业人员资质规定：早期教养指导人员应具有高中以上的学历，有育婴师以上的职业资格或幼儿园教师的职业资格，对2岁以下儿童实施早期教养指导人员必须经过育婴师职业资格培训。

可以比较的是，纽约规定，托儿所负责1岁以下幼儿的老师必须具有幼教专业的大专学历（Associate degree），或者取得纽约儿童教育认证（CDA），或者高中学历。负责2－6岁的老师，必须获得纽约州的教师资格或者已注册获得有关认证，并接受过早期教育培训。

此外，所有从业人员需要注册上岗（如香港），并建立全国从业人员从业及培训记录数据库，才能真正落实从业人员资质要求，防止经营者为降低成本，在获得许可后招用低素质不符合条件人员。这也可以使得从业人员不敢违法，一地违法，就会全国禁入。

幼童缺乏基本的识别能力（不能识别虐待行为）、对抗能力（不能拒绝或反抗）和表达能力（不能讲出遭到的虐待），是虐童事件频频发生的重要原因。因此，除了学历资质，加强从业人员任职前的犯罪和虐童背景调查、把坏人挡在门外，也是国际通行做法。

此外，如果把内部监控变成网络监控（如家长可以凭密码随时查看，监管部门可以随时抽查），把从业人员的“私人空间”变成“公共空间”，效果应该会更好。

总而言之，幼儿教育，不光是家庭的抚育责任，还关系到社会劳动力利用效率（专业幼儿教育更有效率），也关系到人口繁衍，更是国家的希望和未来。社会有责任承担相应的成本，国家必须拿出更多的钱来支持这个行业，必须鼓励更多的雇主为员工提供服务，必须吸引更多的合适的人进入这个行业。

善养传媒——为中国一流养老服务