第1眼-重庆广电消息，2024年7月31日，《重庆市土地管理条例》（以下简称条例）经市六届人大常委会第十次会议表决通过，自2025年1月1日起施行。据了解，这也是直辖以来，重庆市第一部土地管理地方性法规。

条例的特色和亮点

（一）切实保护耕地，保障粮食安全

一是扎实推进撂荒地治理。实践中，基于各种原因，部分耕地存在撂荒现象，这会导致粮食产量减少，不利于保障粮食安全。第二十二条对此作出制度设计，要求各级政府采取措施鼓励、引导农村集体经济组织及其成员，通过代耕代种、联耕联种、土地托管、集中流转等形式将撂荒地用于农业生产，并引导和支持社会资本通过依法集中流转的方式取得农村土地经营权，保障其合法权益，并加强社会资本引入、使用、退出的全过程监管，确保流转的土地用于农业生产。

二是将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理。中央财经委员会第二次会议提出“改革完善耕地占补平衡制度”，但是上位法尚未修改，且国家关于占补平衡改革的具体措施尚未出台，第二十三条按照粮食安全保障法进行了原则性规定，表述为“本市按照国家规定对非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地的行为，实行占补平衡管理，并严格控制各类占用耕地行为；确需占用耕地的，应当依法落实补充耕地责任，补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地”。

三是实施耕作层土壤剥离。耕作层土壤是耕地的精华，是农业生产的物质基础和粮食生产能力的重要保障。为了切实保护耕地，增加耕作层土壤厚度、改善土壤结构、增加土壤肥力。第二十六条要求，区级政府应当组织编制本行政区域耕地耕作层土壤剥离再利用方案。非农业建设依法占用耕地的，建设单位应当按照区县（自治县）人民政府编制的方案实施耕作层土壤剥离，并将相关费用列入建设项目投资预算。

（二）为乡村振兴战略提供土地制度支撑

一是保障乡村产业发展的合理用地需求。乡村振兴离不开乡村产业在带动农民就近就业增收方面的作用，而发展乡村产业的关键就在于“有地可用”，第十三条作出相应规范，要求“土地利用年度计划应当充分保障重大民生项目、重大产业项目用地，并保障集体经营性建设、农村一二三产业融合发展等合理用地需求”。

二是开展全域土地综合整治。第十六条以全域土地综合整治为平台，综合运用土地整理、生态保护修复、农田宜机化改造等政策工具，对一定区域内的土地进行全域规划、整体设计、综合治理，盘活农村存量建设用地，优先用于支持农村一二三产业融合发展和乡村振兴，优化农村农业空间布局。

三是盘活闲置宅基地和闲置住宅。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、壮大集体经济、优化农村产业结构，促进美丽乡村建设和推动乡村振兴具有重要意义。条例对此进行了探索，第六十五条规定“在符合国土空间规划、用途管制和尊重农村村民意愿的前提下，鼓励农村集体经济组织及其成员结合区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承等因素，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、乡村旅游等，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，或者复垦为农用地”。

（三）围绕我市实际强化各类土地使用和管理

一是加强征收农用地的管理。参考自然资源部有关文件、自然资源部对全国政协委员提案的答复以及《广西壮族自治区土地管理条例》的有关内容，第三十一条分四项明确了按照农用地管理的情形。第三十二条对按照农用地管理的审批、监管以及禁止性规定进行了明确。

二是开发地上地下空间。根据《民法典》第三百四十五条的规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。为响应“立体开发”的现实需求，鼓励合理利用地下空间，第五十一条规定了地上、地下空间使用权，要求“土地空间开发利用应当遵循统筹规划、综合利用、公共优先的原则，符合安全标准和国土空间规划”“规划自然资源主管部门依法审批建设项目四至范围和用途时，应当将地下部分与地上部分保持一致。但是，因保障国土空间安全和有效利用的需要，审批受特殊地形影响或者单独建设的项目除外”。

三是为城市更新提供供地支持。实施城市更新行动是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中的明确要求，也是我市社会经济发展的重要内容之一。结合近年来渝中区、九龙坡区等地的改革实践成果，第五十二条规定了城市更新项目的供地规则。根据不同类型的城市更新项目，可以采取协议出让、带方案招拍挂、划拨等方式供应，为城市更新项目用地提供保障。四是加大农村存量建设用地利用力度。重庆作为首创地票制度的城市，将施行成熟的地票政策总结上升为地方性法规，第五十六条明确“以国土空间规划为依据，农村建设用地复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的建设用地增减挂钩节余指标或者地票，可以作为农用地转用指标的来源”。

条例的主要内容

条例分九章，共七十二条，以加强土地管理为主线，重点从国土空间规划、耕地保护、土地转用与征收、建设用地管理、宅基地管理等方面进行规范，为保护、开发土地资源，合理利用土地提供法治保障。

（一）强化土地监督管理。一是推动各级政府依法履职。对于市区两级政府，要求其严格管理，保护和合理开发利用土地资源，依法履行耕地保护主体责任，制止非法占用土地和破坏土地资源的行为；对于乡（镇）政府、街道办事处，规定其应当按照法定职责，做好辖区内的土地管理和监督工作（第四条）。二是划定各主管部门的职责。规划自然资源、农业农村主管部门在土地管理中的职责各有侧重，规划自然资源主管部门负责土地的管理和监督工作；农业农村主管部门则负责耕地质量监测、农村宅基地管理和改革等工作，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设（第五条第一款、第二款，第十七条第三款）。三是各方参与形成工作合力。要求有关部门按照职责分工，做好土地管理相关工作，比如，落实耕地保护共同责任，加强行业管理，按照职能职责督促项目建设单位依法依规用地等（第五条第三款、第十七条第三款）。

（二）构建国土空间规划体系。一是明确国土空间规划编制要求。主要有细化落实国民经济和社会发展规划关于国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，明确建设用地规模、耕地保有量、禁止开垦的范围等四个方面的规定（第九条第一款）。二是确定国土空间规划层级。国土空间规划包括国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划。层级之间的效力遵循“下级国土空间规划服从上级国土空间规划”“详细规划、相关专项规划服从总体规划”的原则（第九条第二款）。三是为编制各类规划提供数据支撑。土地调查、地籍调查的成果是编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划以及自然资源管理、保护和利用的重要依据，为此，对这两项调查的主体和内容进行了明确（第十四条、第十五条）。

（三）织密耕地保护“制度网”。一是建立健全耕地保护责任目标考核制度。市区两级政府应当将耕地保护责任目标落实情况纳入对本级人民政府有关部门负责人、下级人民政府及其负责人的考核评价内容（第十七条）。二是严格落实耕地用途管制制度。按照国家规定加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序，要求耕地应当主要用于粮食和蔬菜、油、糖、棉等农产品及饲草饲料生产，同时，对禁止占用耕地建窑、建坟等作出规定（第十八条、第十九条）。三是加强对永久基本农田的保护。明确划定永久基本农田的程序，并规定永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。禁止通过擅自调整国土空间规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼（第二十条）。四是切实推动土地复垦。明确依法承担复垦义务的情形、主体和流程，并要求复垦后耕地数量不减少、质量不降低。对于不依法落实土地复垦义务的，还规定了相应的处置措施，比如，限期缴纳土地复垦费、依法申请人民法院强制执行等（第二十五条）。

（四）严格土地转用与征收。一是明确办理各类审批手续的情形。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及土地征收的，同时办理征地审批手续。同时，要求未利用地转用与征收按照农用地转用与征收的规定办理（第三十条）。二是细化各类用地情形的程序规定。依照上位法规定，结合工作实际，按照建设用地规模范围内外的不同，分别对永久基本农田以外的农用地转为建设用地、建设项目占用农用地应当履行的程序作了明确安排（第三十三条、第三十四条）。三是保障被征地农民的合法权益。规范征地程序，要求区级政府公开发布征收土地预公告，开展土地现状调查，并结合调查情况等，拟定并公开征地补偿安置方案，听取各方意见后，最终确定征地补偿安置方案。落实安置补偿，征收土地应当给予公平、合理的补偿，依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村房屋、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用（第三十五条至第三十七条、第四十三条）。

（五）细化建设用地管理规定。一是明确取得国有建设用地使用权的方式以及程序。建设单位使用国有建设用地，原则上以有偿方式取得，依法可以以划拨方式取得的除外，并分别对有偿方式、划拨方式取得国有建设用地的程序作出规定（第四十五条至第四十七条）。二是规范临时用地情形以及时限。将临时使用土地的情形限定为“建设项目施工、地质勘查需要”两类，且用地期限一般不超过二年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年（第四十八条）。三是有效处置和充分利用闲置土地。要求国有建设用地使用权人应当在国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的动工开发日期内动工，未按期动工开发导致导致土地闲置的，依照国家相关规定处置（第四十九条）。

（六）规范宅基地管理。一是保障农村村民户有所居。要求市区两级政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。乡镇国土空间规划和村庄规划应当统科学划定宅基地范围，因地制宜规划农村集中居民点。鉴于各区县土地情况各有不同，授权市政府制定宅基地面积标准（第五十九条、第六十条）。二是明确宅基地申请标准和程序。对可以申请宅基地的四类情形作出规定，并要求农村村民按照条例规定办理乡村建设规划许可证和宅基地批准书（第六十一条、第六十二条）。三是依法处置农村住房“建新未拆旧”。对于实践中，部分农村村民易地使用宅基地新建住宅，但拒不退还原宅基地或者拒不自行拆除原地上建筑物的情形，要求乡（镇）人民政府、街道办事处依法处理（第六十四条）。

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制定条例的必要性和意义

一是深入贯彻党中央、国务院重大决策部署的需要。近年来，党中央、国务院先后出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《“十四五”推进农业农村现代化规划》等一系列文件，对建立国土空间规划体系、强化土地用途管制、推进集体经营性建设用地入市等作出了相应规定，有必要通过制定条例，对这些要求予以全面落实。

二是适应土地管理新形势新变化的需要。修改后的土地管理法、土地管理法实施条例在耕地保护、农用地转用、土地征收、宅基地管理、集体经营性建设用地等方面作出了新的规定；中央财经委员会第二次会议提出“要改革完善耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理”，有必要通过制定条例，进一步完善我市土地管理制度。

三是将固化实践中好经验好做法的需要。我市在粮食安全保障、农村宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、土地征收与转用、全域土地综合整治、耕地保护奖补激励机制以及耕地质量建设等方面形成了一些好经验好做法，有必要通过制定条例，将好经验好做法予以固化，形成制度化安排。

原标题：直辖后首部！重庆出台土地管理地方性法规，这些与你有关→

编辑：饶治美    责编：吴忠兰

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