9月19日，“铁岭发布”微信公众号刊发了调研报告《关于加强“空巢村”基层治理的调查与思考》。该报告的调研对象涉及辽宁铁岭市清河区的3个乡镇38个行政村。报告提到，经调研发现，这3个乡镇38个行政村的农村人口流失普遍比较严重，常住人口占比不足户籍人口的40%，“空巢村”问题存在着普遍性。具体调研情况如下：

一、“空巢村”基本情况

“空巢村”是指一些农村由于大量青壮年劳动力永久性或暂时性地向城市迁徙，致使许多村庄常住人口数量锐减，在农村固定居住和生活的大部分是老幼妇孺。

从整体调研来看，本次调研涉及到3个乡镇38个行政村，农村人口流失普遍比较严重，常住人口占比不足户籍人口的40%。其中：张相镇所辖13个行政村，户籍人口19545人，常住人口5167人；杨木林子镇所辖15个行政村，户籍人口21297人，常住人口9981人；聂家满族乡所辖10个行政村，户籍人口10389人，常住人口5043人。从调研结果来看，“空巢村”问题存在着普遍性。

从抽样调研来看，本次现场抽样调研的两村，在人口数量上存在着递减性，甚至是锐减性。如，郎家屯村户籍304户1060人，常住人口420人占比39.62%。其中，全村常住人口中60岁以上老人为305人，空巢老人267人，占比为87.54%。如，新兴村为朝鲜族村，户籍210户530人，常住人口60人占比11.32%。其中，20岁至60岁的青壮年男女没有在家务农的，基本上都已到韩国、日本及国内各大城市创业发展，在家的仅剩老人和儿童，空巢率占比将近90%。从调研结果来看，在可预见的未来二三十年里，村里人口的减少趋势还将持续。

二、“空巢村”主要成因

一是外部大环境造成空巢。农村实行家庭联产承包责任制，特别是农村土地“三权分置”以后，农民有了更大的自主择业的自由，越来越多的农村年轻人纷纷涌向城市就业，种地与进城务工收入比对形成明显差距，工薪、子女入学等因素造成外出农村青年不愿返乡，加速了“空巢村”的形成。

二是经济发展水平不高造成空巢。本次调研的3个乡镇的38个行政村，半数以上地处山区或半山区村，交通不够便利，经济发展不够快，集体经济收益达到10万元以上的村为20个，其余18个村的集体经济收益均低于10万元。由于村集体经济普遍薄弱，绝大多数村民外出务工增收成为首选。

三是产业结构单一造成空巢。绝大数村产业结构单一，村民习惯于传统耕作方式，对先进生产方式接受较慢，除主要粮食作物种植外，只有少数人从事特色种植和养殖。加之，由于养殖业受市场价格波动比较大，时挣时亏，致使农村年轻人从事养殖业意愿较低，有近80%选择外出就业谋生。

四是城乡生活水平差异造成空巢。部分村民为了给自己和孩子寻求更好的学习、生活环境主动离开农村，约占流出人口的15%。这些村民大多数居住在城里，却仍然保留着农村户籍、土地、房屋。同时，由于农村吸纳人才能力有限，80%以上的大学生毕业后选择在外地工作，有的还把父母等亲属也带到了外地生活。

三、“空巢村”存在问题及对策建议

一是劳动力明显不足。由于大量劳动力离村外出，农村人工费用普遍提升，加重了农业生产成本。如，部分山区村由于绝大多数青壮年村民离土离村，在春秋农忙时节不得不以每天200-300元的高价雇人播种、收割和采摘等，致使生产成本大大提高。

对策建议：多措并举，鼓励支持农民工返乡创业。一是提升农业科技水平。深化与“北大荒”集团合作，在全区范围内推广“秸秆全量还田保护性耕作耙混技术模式”等做法，充分发挥杨木林子镇郎家屯村“百万农机项目”的带动作用，进一步降低农业生产成本。二是提供发展空间。依托“一村一品”、果蔬大棚、林下经济等特色产业发展契机，扶持和引导本地新型经营主体和农户发展特色产业，为更多外出农民回乡就业提供发展空间。三是运用网络平台。在农产品加工销售、电子商务、直播直销、代耕代种、家庭农场等新产业、新业态等领域搭建平台，让一些常年在外打工的农民感受到家乡发展变化带来的就业生机，愿意回农村生活和创业。

二是房屋资源闲置。农村闲置宅基地和闲置住房的存在，造成了极大的资源浪费。通过抽样调查，郎家屯村空置房屋20户，闲置宅基地9200平方米；新兴村空置房屋190户，闲置宅基地87400平方米。

对策建议：探索创新盘活模式，实现“屋”尽其用。一是借鉴外地经验做法。学习借鉴贵阳贵安等外地先进典型做法，深入推进治房、治水、治垃圾、治厕、治风农村“五治”工作，不断改善农村人居环境，为闲置农房盘活利用奠定坚实的基础。二是盘活闲置农房。各乡镇要鼓励引导村民在乡、能人回乡、农民工返乡参与盘活利用闲置农房创业兴业，让村民在获得房租收益的同时，实现就近就业和参与分红，变身“房东”甚至“股东”。三是搭建文旅平台。农业农村、文旅等部门要积极挖掘尚阳堡文化、广东山村抗联文化、石家堡子村满族文化、明长城遗址等地方文旅资源，利用好全区独具优势的山水资源和深厚的人文底蕴，大力发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮等新产业新业态，推进闲置农房盘活利用。

三是留守人员面临诸多困难。目前农村常住人口中以老人、儿童居多，即人们所说的“空巢老人”“留守儿童”，他们生活圈子相对闭塞，一旦遇到疾病或突发事件，如果没有村党组织或亲戚邻里帮助就难以应对，容易造成不良后果。同时，由于父母不在身边，加之祖孙存在代沟，留守儿童情感和心理上容易出现诸多问题，有的甚至走上歧途。

对策建议：有效织密网格，夯实农村治理基础。一是发挥好网格作用。充分发挥全区“五级包村”机制优势作用，通过上下联动，实现基层治理网格化精细管理全覆盖。二是守护好留守儿童。各乡镇要会同学校建立留守儿童成长档案，定期为留守儿童进行心理辅导工作，定期开展社会实践活动、组织志愿者活动等，执法部门要加大对网吧、游戏厅等营业场所的监管力度，为留守儿童创造一个良好的学习成长环境。三是保障好空巢老人。切实落实好农村医疗、农村养老等社会保障机制，鼓励社会各界关心支持改善留守老人的生产和生活条件，司法部门要提供“绿色通道”为留守人员提供及时有效的法律服务。建实建强村级人民调解委员会和第三方调解委员会，充分发挥人民调解力量。

四是人才匮乏制约产业发展。影响和困扰农业产业化发展的因素固然较多，但透过存在问题的表象不难发现，导致和形成这些制约因素的主要原因在于农村人才的短缺。由于农村中懂科技、会经营、善管理的人才较少，能够实现规模化经营和社会化服务的新型农业经营主体并不多。

对策建议：发挥头雁作用，加大农村各业带头人的培养。一是培养高素质农民。要通过分领域、分产业、分层级开展高素质农民培育和农村实用人才培养，不断提升农民生产经营的本领，让他们在农村有一技之长、有用武之地。二是打造能人群体。通过调研来看，个别村并不缺乏资源禀赋，之所以发展缓慢，和缺少“能人”有直接关系。因此，要加强农村各业带头人的培养与扶持，通过这些“能人”带动，产生“鲶鱼效应”，不断壮大“能人”队伍。三是做到多频共振。区直部门单位可联合高校、农事企业采取校地合作、村企共建等方式把技术带到农村，提高农村产业的现代化程度，有效促进农村产业发展、经济振兴。

五是产业组织化程度不高。在葡萄、草莓、林果等传统优势农业产业，仍以分散经营为主，规模效应尚未形成，不利于产生有影响力的品牌效益。各乡镇农业产业发展模式和产业结构趋同现象严重，经常出现农产品市场竞争力不强的问题。

对策建议：推进协同发展，打造农业产业联合党委。一是整合优势资源。针对各村优势产业资源，组建特色农业产业联合党委，避免农户单打独斗和不良竞争，集中力量让农民在基层党组织的引领下抱团取暖共同发展，区直涉农部门也要加大对集体经济薄弱村和软弱涣散村政策倾斜力度，促进各村均衡发展。二是依托龙头企业。鼓励引导有一定基础和实力的龙头企业，在乡村建立原料基地或设立分支机构，或与乡村在资金、项目、用工等方面建立村企合作关系，为乡村农民返乡创业和本地就业提供支持和帮助。三是加大外宣力度。充分利用新媒体及其他宣传平台，多角度、全方位宣传全区绿色葡萄、绿色水稻、无公害山野菜、鸡心果、榛子、水库鱼等具有开发价值的特色农副产品，提升全区农副产品对外知名度。

“空巢村”问题是当前乡村振兴面临的一个重大挑战，它不仅关系到村民的生活质量，也影响着乡村建设水平及经济发展，通过对“空巢村”基层治理的调查与思考，我们可以更好地理解其成因、影响并探索行之有效的破解方法，从根本上解决空巢问题，真正实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目标。

（本文系2024红船杯·优秀咨政调研报告，作者：铁岭清河区事业代表队）

编辑：吴光亮    责编：周尚斗     审核：冯飞

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