南通“承包”执法权的外包公司：一天两起收甘蔗事件 与当地6个政府部门有合作

12月6日，江苏省南通市海门区三星镇，多名身穿印有“静通市容”字样的制服工作人员在路边强行收走老人甘蔗的视频被大量转发。视频中，老人坐在地上痛哭的场景让人揪心。

事发当晚，海门区三星镇发布情况说明称，（网传视频中）身穿制服人员为当地市容服务外包公司人员。12月7日，三星镇再次发布处理意见表示，已停止和涉事外包公司合作，纪委已介入调查。且当天下午已向老人登门致歉，并送还了甘蔗。

12月7日，上游新闻（报料邮箱：cnshangyou@163.com）记者在事发地点三星镇叠石桥家纺城G区了解到，事发时是中午，老人仅是推车路过。且在同一时段，共发生两起“收”甘蔗事件。而去年还曾“收”过荔枝。“平时就是这样，商户们都不敢惹。”周围商户说。

据工商登记信息及南通市公共资源交易平台（南通市政府采购网）显示，涉事的江苏静通市容管理服务有限公司（以下简称静通市容公司）自2017年起曾与南通市海门区6个政府部门有过市容管理、管控外包合作，涉及金额6000多万元。

而市容管理、管控外包在南通市较为普遍，除海门区外，启东市、如皋市、通州区、张芝山镇等多个区镇均存在市容管理、管控外包现象。在磋商文件的“工作和技术要求”一栏，管理占道经营、出店经营、流动摊点以及监督、上报临时性商业活动被列为外包的主要工作项目。2019年时，为推动市容管理、管控外包，南通市相关部门还开辟“绿色通道”，要求尽早尽快完成招投标工作。

▲12月6日，海门三星镇，十几名“静通市容”工作人员将老人的甘蔗抢走引发关注。图片来源/视频截图

事发当天两名老人甘蔗被收走

公开视频显示，12月6日中午，一位戴着红色帽子的老人推着自行车在路上行走，车上载满了甘蔗。此时十几名身穿“静通市容”字样制服的工作人员将老人围在道路中央，随后将其车上的数十根甘蔗拿走并装入一辆印有“静通市容”字样的车子后离开。视频中老人一边请求一边大哭。

围观市民将该视频上传网络后引发热议。老人孙女向媒体表示，当天并未收到通知劝离，除了甘蔗外，老人车上的打气筒也被抢走，无奈之下，老人只能推着自行车回家。而老人卖甘蔗也只是想补贴家用。

12月6日晚，事件发酵后，海门区三星镇政府发布情况说明称，身着保安制服的为该镇购买服务的第三方市容公司人员，按合同承担市容管理相关工作。事发后，已暂停该公司相关责任人员工作，启动程序开展调查，并依照规定进行问责。

▲12月6日晚，三星镇人民政府发布消息称，抢走老人甘蔗的系政府购买服务的第三方公司。图片来源/三星镇人民政府

12月7日，静通市容公司在接受媒体采访时称，在当地农贸市场，有专门为农民设置的自产自销区，不收摊位费，但是视频中的老人为了多卖甘蔗，推车在街头售卖。在此之前，市容管理员见到老人售卖后曾多次劝阻，但老人没有听从。当时，市容管理员正准备回公司吃午饭，在街头又发现老人推着自行车售卖甘蔗，这才很多人一起将老人甘蔗暂扣。随后还表示，视频中的哭声曾经过后期剪辑，目前已报警。

12月7日傍晚，上游新闻记者在事发现场看到，老人甘蔗被抢路段位于三星镇中国叠石桥国际家纺城G区现代大道区域，该路段并非市区主干道，道路两边分布着大小不同的各类商户。对于网传事件，多名商户向上游新闻记者还原了事发经过。

“老人这几天都有在这条街上出现。事发时没有停在路边卖甘蔗，只是推车路过。几个‘执法’的人把老人围在中间，然后就把甘蔗抢走放在车上拉走了。老人当时哭得很大声，还坐在了地上。我们看着都很心疼。”商户们称，这些“执法”人员平时态度也不好，曾多次收走商户摆在门口的物品。

采访中，多名商户证实，除视频中被抢甘蔗的老人外，当天中午，还有另一位老人的甘蔗也被静通市容公司人员强行收走了。据上游新闻记者获取的另外一段视频显示，在家纺城美罗大道与现代大道交汇处附近，一名戴灰色帽子的老人正推着甘蔗车行走，随即被十几名“静通市容”工作人员围住，抢走了自行车上的甘蔗，而戴灰色帽子的老人当时也没有售卖行为。两起抢甘蔗事件发生地点直线距离不超过500米。

“去年在这条路上，也是他们，抢了一个卖荔枝的车子。推车的是一名女子，损失挺大的。因为没引起关注，后来也没处理。”商户说。

▲12月7日，海门区发布处理意见称，纪委已介入调查。图片来源/海门发布

涉事公司与6个政府部门有合作

12月7日中午，海门区针对此事发布的《处理意见》提到，海门区纪委介入调查，对三星镇负有管理职责的政府主要领导、分管领导、城管中队负责人、城管片区责任人启动问责程序。由三星镇政府登门向老人致歉。终止与静通市容公司合作，将其列为黑名单，并根据合同条款对该公司进行相应经济处罚。还提到，海门区政府当天下午召开全区城管执法人员警示教育会议，深刻吸取教训，宣传文明执法、温情执法。

当天下午，涉事老人的孙女证实，三星镇政府已登门道歉并送还了甘蔗。上游新闻记者了解到，12月7日，周围很多人自发购买了老人的甘蔗。“今天没人驱赶了。”商户说。

▲12月7日，海门三星镇，事发地并不是主干道。摄影/上游新闻记者 时婷婷

工商登记信息显示，静通市容公司成立于2017年7月7日，经营范围包括城市乱涂、乱画、乱扔杂物、乱倒渣土、乱贴小广告的市容管理服务；城市市容协调检查服务；物业管理；清洁服务；停车管理服务；设计、制作、代理、发布国内各类广告；企业形象策划；市场营销策划；建筑装修装饰工程设计；园林绿化工程；环保工程；通信工程；五金产品、日用百货、办公用品批发、销售等。

南通市公共资源交易平台公开数据记录，2017年至2021年，静通市容公司在江苏海门叠石桥国家家纺产业园管理委员会、海门工业园区管理委员会、海门新港区管理委员会、海门高新技术产业园区、海门区人民政府海门街道办事处、海门三厂工业园区管委会等6个政府机构的市容管理、管控招标项目中中标，中标金额合计超6000万元。

仅2021年内，静通市容公司就连续中标海门区政府海门街道、海门区海门港新区管理委员会两个采购市容日常管控服务项目，其中，4月29日发布的海门区政府海门街道Z320684210087(ZB035)-1号《2021-2024年市容服务外包项目项目合同公告》一标段合同金额达2441万元。6月17日，静通市容公司又以336万元的价格中标南通市海门区海门港新区管理委员会采购市容日常管控服务项目。

而事发地的市容管理服务为2020年11月10日，海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会招标完成的市容服务外包项目，静通市容公司以1188万元中标。服务项目主要包括服务管理外包区域范围内的跨门店营业、乱设摊、乱堆物、乱晾晒、乱挂靠、乱设亭棚、 乱张贴“黑色广告”、商铺或单位门责责责签约后的督察等市容环境卫生的日常管理工作。具体到老人推甘蔗车的售卖行为，被归结到“园区市容秩序维持”事项中，即对园区内市容环境进行日常巡查，及时发现秩序混乱、占道经营、乱设摊、跨门营业等行为，对违法违规行为进行劝阻，督促当事人进行整改。

▲2020年11月10日，静通市容公司中标叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目。图片来源/南通市公共资源交易平台

南通多地外包市容管理 律师称涉嫌违法

上游新闻记者搜索南通市公共资源交易平台发现，以“市容管理”为关键词，共搜索出113个政府采购项目。除海门区外，还涉及如东市、如皋市、通州区等南通市多个区镇、街道。多份磋商文件和备案合同显示，市容管理、管控的主要工作就包括了管理占道经营、出店经营、流动摊点以及监督、上报临时性商业活动；并要完成各项创建、重要活动保障及突发事件应急保障任务；及时处置管理区域内涉及市容秩序的城管平台案件、市民投诉等事项。如若发现上述现象，将根据考核标准进行扣分处理。而根据各级政府、城管的职能划分，此类外包项目均属于日常工作履职和行政执法范围。

为了提升市容管理采购效率，2019年海门市海门公共资源交易中心发文称，面对专业的政府采购知识、系统的招投标流程以及需要多方协调的手续办理，交易中心提前介入，专门派出一名业务骨干与采购人进行对接，提供“一对一”顾问式服务和延时、错时服务，确保市容引导员的采购工作顺利完成。并将海门港新区委员会市容日常服务管控项目的招标作为成功案例予以展示。

而政府采购市容管理、管控的行为也被称为当地城市治理的创新做法。南通市通州区先锋街道曾向媒体介绍，2020年7月开始引入市容管理外包服务后，通过市场化运作，不到一年的时间解决市容管理“老大难”问题10多处，取缔流摊3600多人次，治理商超门店1000多处，乱堆放200多处，拆除地面违章建筑1200多平方米。

但根据财政部2020年3月1日起实施的《政府购买服务管理办法》规定，应当由政府直接履职的事项不得纳入政府购买服务范围。显然南通市“执法权外包”的行为已与国家规定相悖，且在《政府购买服务管理办法》实施后，仍在进行“执法权外包”的政府购买行为。

同时，多名城管执法人员也向上游新闻记者证实，根据江苏省相关规定，除市容保洁外，涉及管理类的市容整治工作，均不允许外包。且协管人员也只能配合城管队员执法。

▲多份磋商文件中提到，外包公司要负责管理占道经营、出店经营、流动摊点，以及监督、上报临时性商业活动。图片来源/南通市公共资源交易平台

对此，北京京本律师事务所主任连大有律师认为，行政执法在实体上要符合依法行政、比例原则等，程序上要符合程序正当、公开、公平、公正等原则。无论国法、人情都不允许暴力执法。如执法人员侵害商铺、商户、地摊摊主权利的，权利被侵害人可依法向执法部门要求国家赔偿。如执法人员严重侵害他人人身财产的行为达到必须被追究刑事责任的，其刑事责任则由执法人员自行承担。如果没有执法权的人员直接实行“执法行为”的，其行为无效。除了应依法追究行为人的责任外，其相关的主管部门负责人也应依据党纪国法进行处理。

此外，执法权应由执法机关的国家工作人员来行使，不能由企业的工作人员来进行。由不具有执法权的机构和个人行使的执法权无法律依据。政府可以通过政府采购来购买服务，但是权力不能由营利性的公司或组织来行使。

连大有律师称，法治社会容不得“黑社会式执法”，执法队伍更不能“黑化”。南通海门相关部门应该反思近年来发生的多次“暴力执法”、“黑社会式执法”和“打砸抢式执法”事件，严格追究相关人员的责任，避免类似事件的再次发生。纪律检查部门也应当对执法权外包行为进行调查，对可能涉嫌滥用职权、钱权交易、渎职等行为进行查处，涉嫌违规违纪违法的应依法移送相关部门调查处理。

对于“执法权外包”的情况，上游新闻记者多次与海门市相关部门联系，但均未得到回应。

上游新闻记者 时婷婷