澎湃新闻消息，2020年10月20日，美国司法部与11个州的共和党检察长共同向美国哥伦比亚特区法院提起反垄断诉讼，目标直指谷歌，指控其通过在搜索市场和搜索广告市场中实施反竞争、排他性行为非法维持其垄断地位。
两周之前，美国众议院司法委员会下辖发布了一份长达400页的反垄断调查报告，报告重点针对美国的互联网科技巨头（谷歌、苹果、脸书和亚马逊），认为这些企业在操作系统、搜索引擎、智能硬件、云计算、社交网络等相关市场，具备市场势力并实施了反垄断行为。
与此同时，欧盟监管机构也正在起草一份所谓的“黑名单”，希望通过基于营收的市场份额、用户数量等考量企业市场力量的新规则来抑制脸书和谷歌等互联网巨头们在欧盟的市场支配地位。
可以看出，数字经济正在全球市场遭遇反垄断审查压力。很自然地，我们会问，中国政府是否应该在互联网或数字监管方面和全球保持协作甚至一致？
在当前严峻的国际经济和政治环境下，美国已经在以国家安全的借口对来自中国的互联网和高科技企业进行打压。在此大背景下，我们更应当继续坚持“包容审慎”的反垄断政策，力求反垄断和国家经济的协同发展。
一、美国反垄断政策的三大特点
美国是本轮数字经济反垄断的风暴眼，其执法实践与美国发展历史上诸多行业的合谋有关，特别是在上世纪70年代之前。
在70年代之后，美国的反垄断，主要集中在通信领域。这是因为在70年代开始，美国对通信产业的私有化，尤其是80年代之后互联网的商业化，带来了美国数字经济的巨大发展。正如AT&T前总裁德巴茨所说，“美国和世界上其他国家的不同在于，其将通信行业的发展与运作都托付给了私人企业”。数字经济尤其是芯片和互联网的商业化，为微软、谷歌等企业的发展扫清了道路，美国的数字企业从此实现全球发展。
从反垄断执法演变来看，美国政府的反垄断执法始终和美国大公司的国际竞争力变化息息相关，以对大公司的反垄断执法不会影响美国国际竞争力为前提。正如美国司法部长巴尔（William Barr）所说，“司法部对在线市场领先平台的审查作为工作的重中之重，以确保我们的技术行业保持竞争力。”
如果我们仔细去研究美国反垄断的发展，就会发现其存在如下三个鲜明特点。
第一，美国优先原则。美国一直在根据国际竞争需求确立对国内大公司的反垄断监管政策。70年代美国经济实力和综合国力全球范围内无可匹敌，因此美国政府可以牺牲效率对大公司实行严格的反垄断监管；70年代后期日本和欧洲企业的崛起，极大挑战了美国的霸主地位，美国国内对大公司的反垄断监管开始宽松，本质是担心严格的反垄断执法会导致大公司无法在国际竞争中胜出。
如今，美国国内矛盾突出，美国科技在全球领先。谷歌等四大科技巨头（总市值已超过6万亿美元）在全球范围内各个领域内几乎没有实质的竞争对手，加之美国政府出手对中国有竞争力企业的花式打压，美国政府是在确信不会危及美国科技公司国际竞争力的基础上对科技公司开展反垄断执法行动来缓和国内矛盾的。
第二，战略选择原则。美国政府对科技公司的反垄断执法是国家战略进行过选择的。以高通为例，因为面临中国手机企业5G技术竞争的压力，为了抢夺5G时代的话语权，即使高通的许可模式在全球广受质疑、且已遭受多地多次处罚，美国政府在本次反垄断执法热潮中并未波及高通。甚至在美国地区法院作出认定高通许可模式违法的判决后，美国司法部、国防部和能源部就发表声明，宣称一审法院对该案的判决存在错误，且该判决会危及美国的5G产业发展、国防安全等”，并明确指出，“尽管美国目前仍在标准制定领域占据支配地位，但一旦高通进行研发、创新的能力被削弱，中国非常有可能通过强劲竞争填补高通的空白”。最终联邦第九巡回上诉法院作出了中止执行一审判决的裁定，直至在二审中推翻一审法院判决。从此判例可以看出，美国的反垄断政策和实施，是以国家战略为前提的。
第三，创新优先原则。美国的反垄断特别注重其在促进创新中的作用。在经典的微软案中，反垄断的核心是要提升美国整个互联网行业的竞争力，打破微软的垄断。问题的核心是：微软是不是利用了Windows操作系统市场的垄断势力来影响浏览器市场上IE（Internet Explorer）与网景的竞争，并因此导致了网景失败？彼时负责起诉微软的美国司法部认为，微软捆绑销售Windows和IE限制了浏览器市场的竞争，降低了社会福利，违反了《谢尔曼法》。此后，微软与美国司法部达成和解，微软解绑Windows和IE，并其公开源代码。
今天来看，虽然网景的市占率从上世纪90年代中期的90%下降至2006年底的不到1%，但微软同样未能在浏览器市场实现垄断。有趣的是，以搜索起家的谷歌开发的Chrome浏览器和基于网景浏览器的火狐都成为IE的强劲对手。这起案件或许经不起历史推敲，但客观上促进了互联网领域的创新。换言之，美国在数字经济领域的反垄断，是“以确保技术行业保持竞争力”为核心诉求的。
二、数字经济反垄断的宏观考量
在理解了美国反垄断政策的上述特点之后，我们必须将数字经济的反垄断政策，纳入国际竞争背景与国家战略视野下考量，避免成为国际力量压制中国企业的推手。
过去20年里，以互联网驱动的数字经济在中国从一个新生事物发展成为经济增长引擎。根据工信部信通院的研究，2019年中国的数字经济总量达35.8万亿，占GDP比重达到36.2%，预计2025年中国数字经济规模可达60万亿元。在此过程中，中国的数字产业化和产业数字化都稳步发展，2019年数字产业化增加值达7.1万亿，同比增长11.1%； 2019年产业数字化增加值约28.8万亿，GDP占比29%。除此之外，中国的数字化治理能力得到大力提升，数据价值化加速推进，数据成为关键生产要素。
可以确定的是，在未来15年里，数字经济仍将是中国经济增长的核心引擎与关键增长点。不过，中国科技公司的整体国际竞争力远远不如美国，而国际竞争环境又在不断恶化，提升中国科技企业国际竞争力的需求更加紧迫。数据显示，截至2020年9月21日，全球市值最高的前10大互联网公司当中，中国仅有阿里、腾讯入围，两家的市值占比仅为16%，其他8家美国互联网公司，分享着剩余84%的市值。
因此，对于事关国家重大利益的新经济或新技术行业或者领域，对于那些能够提升国家数字竞争力的领域，应该着眼于鼓励科技企业和互联网企业创新和做大做强，打造中国科技企业的全球竞争力，避免因为反垄断法的实施使行业发展与创新受挫。尤其是在美国国内对四大科技巨头进行反垄断执法的窗口期，中国更应该鼓励科技公司抓住机遇、充分发展，提升整体竞争力，以打破欧美国际的技术封锁和限制，助力中国提升数字经济时代国际竞争力。
我们必须认识到，数字经济是中国经济内循环的重要组成部分。以电商为例，线上的订单，需要线下的工厂和商家、快递小哥和无数后台支持人员的参与。它是我们洞察中国数字经济发展的最佳窗口，也是观察中国企业数字化转型的试验场。巨量的电商订单以及支撑订单顺利处理和交付背后的支付系统、灵活生产、物流和配送系统，都是中国数字经济的基础设施，它衡量了中国数字基建的稳定性和普惠能力。
大型互联网平台企业，不仅自身是各自行业的领导者，还是创新的孵化器和数字中国的有力推动者。在过去的十年里，运营商、智能终端企业和互联网公司联手推动了消费者的数字化；在未来的十年里，我们可以看到这些企业正在借助它们的数字化能力，降低小微企业的数字鸿沟和提升中小企业的竞争力，促进中国经济的快速数字化。
我们还应注意到，最新发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，特别强调要“加快数字化发展”，“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。
因此，在考虑中国的数字经济反垄断时，必须充分考虑监管和增长的良性互动，确保监管不会阻碍经济发展和增长。通过平台经济带动整体经济的增长，并不断推进包容性增长将成为平台监管的重要导向。
三、数字经济反垄断的三大挑战
“包容审慎”并不意味着自由放任。值得强调的是，在讨论中国的数字经济反垄断时，我们要先了解数字经济给反垄断政策带来了哪些新的挑战？
在我看来，挑战主要有如下三点：
第一，组织和市场边界的模糊；
第二，数字核心技术带来的企业商业竞争工具的快速更新，给监管带来了的巨大挑战；
第三，交叉和边缘地带的跨界竞争和创新既是新的增长点也可能成为监管的模糊地带。
第一个挑战，是组织和产业边界的模糊。边界假设是在经济学监管框架一个非常重要的假设：一个企业有非常严格界定的行业边界。但是现在我们讨论的数字或者数据，它成为跨界进入一个新行业、一个新市场的很好的切入点。亚马逊切入云服务、抖音切入电商直播，都是非常典型的跨界进入新行业的例子。这挑战了单一的行业和市场的假设。现有的反垄断监管方面，总会考虑基于市场份额的市场力量，但市场份额因为数字经济和跨界变得难以衡量甚至不再有价值。
第二个挑战，是新的竞争工具的出现。现在数字技术和数据的可获得性提供了新的竞争工具，在商业实践里面给监管带来了巨大的冲击，现在对平台监管却没有充分的认识。这就是所谓的跨界竞争，或者叫做平台覆盖。这也意味着我们在做某一行业的时候，可能会利用自身在这个行业的优势，很轻松地切入另外一个行业。跨界竞争使得企业具有更多的竞争工具，企业可以通过某一市场的赢利来补贴其在另外一个市场的竞争。这使得对正常竞争的界定变得更加困难。
第三个挑战，利用数字化打造行业的边界地带。亚马逊的云服务，它早期其实就是自己的电商业务对IT资源的需求超出了原来市场的领导者IBM、EMC和Oracle所能提供的产品的性能，所以开发出了云计算的系统，然后再为亚马逊的客户来提供服务。在云服务市场上，亚马逊现在是遥遥领先的领导者，而微软和IBM是追赶者。这就是通过数字化技术打造了行业的新边界，获得的新发展。边界地带的监管会比成熟业务更加困难，带来新挑战。
理解了数字经济和互联网带来的挑战，我们再来看现有监管框架的理论基础。传统监管框架的核心理论之一，是所谓的静态局部均衡。反垄断监管的核心理论，就是我们认为在一个完全竞争的市场里，竞争可以达到帕累托最优。所有的监管都是围绕这个假设展开的，这就是我们的理论基础。
但是，这里还有一个隐含的假设，就是这个市场是非常稳定的，将来会和过去一样，市场或者行业都是稳定不变，所以产业链是相对稳定的。假定整个市场是长期稳定的，那么这个行业的边界就是明确的，这样监管者就可以通过市场份额去评估市场力量。但是，随着数字化的提升，我们已经可以看到不同的行业开始发生巨大的演变，原来的假设已经不再成立了。
传统监管框架实际上还有第二个理论基础：即假定所有的企业都是相同的。理论上假定企业是相同的，我们才可以通过价格竞争来获得福利的最大化，获得整个社会福利的最大化。但在实际竞争中，所有企业都是不相同的。企业在竞争的时候，实际上主要依靠非价格维度的竞争，尤其是创新方面的竞争。创新竞争对整个社会福利的影响，更多的是增加消费者支付意愿和整个社会福利，这才是企业盈利和经济增长的核心。
从数字经济的角度看，真实的商业竞争是什么？它不是说同质的产品、同质的企业在竞争，而是你做一个产品，我做一个比你更好的产品。以特斯拉和苹果为代表的竞争，本质是让消费者提升支付意愿，从原有的市场需求提到新的市场需求。这种以创新为核心的市场竞争，带来的是经济的良性增长，是对社会有益的。
企业创新的本质是通过差异化市场供给，让企业去提升客户的支付意愿。所以政府的工作重点，不是做现有剩余的分配，而在于促进创造更多的剩余；通过促进创新来增加消费者支付的意愿。在新的需求下，虽然价格上升了，但社会总的福利也增加了。这恰好就是数字经济尤其是互联网企业的核心做法。市场竞争的核心是向市场提供差异化的产品，提升客户支付意愿。我们应当鼓励企业追求差异化的供给，维护市场良性竞争秩序。
简言之，在颠覆创新、平台覆盖和跨界竞争日益频繁的数字经济时代，我们有必要深入理解数字经济与科技公司的运作模式，并基于此，重新思考现有的反垄断理论框架，为反垄断政策提供更优的理论供给。这一切最终都要归于政策初心——若想促进中国整个经济的增长，我们必须考虑现有竞争的方式和状态是否能够促进整个经济的增长。
（作者钟鸿钧为上海财经大学数字经济研究中心主任）
原标题：反思美国科技反垄断热潮：宏观考量和三大挑战
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